廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省縣級公立醫院綜合改革試點實施意見的通知
各地級以上市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
《廣東省縣級公立醫院綜合改革試點實施意見》已經省人民政府同意，現印發給你們，請結合實際，認真貫徹執行。執行中遇到的問題，請徑向省衛生廳反映。
廣東省人民政府辦公廳
2012年10月30日
廣東省縣級公立醫院綜合改革試點實施意見
根據《國務院關于印發"十二五"期間深化醫藥衛生體制改革暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號）、《國務院辦公廳印發關于縣級公立醫院綜合改革試點意見的通知》（國辦發〔2012〕33號）以及廣東省人民政府辦公廳《印發廣東省深化醫藥衛生體制改革2012年度主要工作安排的通知》（粵府辦〔2012〕39號）有關要求，為積極穩妥推進我省縣級公立醫院（指縣及縣級市公立醫院，以下簡稱縣級醫院）改革試點，經省人民政府同意，現提出以下實施意見。
一、工作目標
按照"保基本、強基層、建機制"的要求，遵循上下聯動、內增活力、外加推力的原則，圍繞政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開的改革要求，以破除"以藥補醫"機制為關鍵環節，以改革補償機制和落實醫院自主經營管理權為切入點，統籌推進縣級醫院管理體制、補償機制、人事分配、價格機制、醫保支付制度、采購機制、監管機制等綜合改革，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制。堅持以改革促發展，加強以人才、技術、重點專科為核心的能力建設，統籌縣域醫療服務體系發展，使醫療服務能力有較大提高，以藥補醫機制有根本改變，醫務人員積極性得到有效調動，醫療費用得到合理控制，人民群眾看病就醫更加便捷，基本實現大病不出縣，爭取為縣級醫院綜合改革探索新路子。
二、試點范圍
2012年全省選擇16個條件較好的縣及縣級市（具體名單見附件）開展縣級醫院綜合改革試點工作，并逐步擴大試點范圍，力爭到2015年完成縣級醫院綜合改革的階段性目標。
三、改革任務
（一）明確縣級醫院功能定位。縣級醫院是公立醫院體系的網底，是縣域內醫療衛生中心和農村三級醫療衛生服務網絡的龍頭，是聯接城鄉醫療衛生服務體系的樞紐。縣級醫院主要為縣域居民提供基本醫療服務，包括開展常見病、多發病診療，危急重癥病人救治，重大疑難疾病接治轉診；推廣應用適宜醫療技術，為農村基層醫療衛生機構人員提供培訓和技術指導；承擔部分公共衛生服務以及自然災害和突發公共衛生事件醫療救治等工作。
（二）積極推進補償機制改革。
1．改革以藥補醫機制。試點縣（縣級市）的縣級醫院取消藥品加成政策，實現由服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道向服務收費和財政補助兩個渠道轉變。對縣級醫院由此減少的合理收入，通過增加政府投入、合理調整醫療服務價格、實行基本醫療保險支付制度改革等綜合途徑和聯動政策同步推進的方式予以補償。縣級醫院要加強內部管理，提高服務質量和運行效率，降低醫療成本。
2．完善財政補助機制，落實政府辦醫責任。試點縣（縣級市）政府要制訂對縣級醫院的具體補償辦法，規范補助方式，明確補助范圍，落實補助經費。在改革以藥補醫機制過程中，必須保證縣級醫院的正常運轉和持續發展，保證醫務人員合理收入水平不降低。縣級政府對所辦醫院履行出資責任，全面落實對縣級醫院基本建設和大型設備購置等發展建設支出、重點學科建設和人才培養補助、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損補貼、承擔公共衛生任務和緊急救治、支邊、支農等公共服務的政府投入政策。
3．合理調整醫療服務價格。按照總量控制、結構調整的原則，降低藥品、檢驗、大型設備檢查治療和高值醫用耗材價格，政府出資購置的大型醫用設備按不含設備折舊的合理成本制訂檢查治療價格，已貸款或集資購買的大型設備原則上由政府回購，回購有困難的限期降低價格。合理提高中醫、診療費、護理費、手術費等體現技術勞務價值的醫療服務價格，使醫療機構通過優質服務獲得合理補償。對確實偏低的床位費可作適當調整，優化縣級醫院收入結構，探索有利于控制費用、公開透明、方便操作的醫療服務收費方式。試點期間，授權試點縣（縣級市）政府在規定的原則范圍內研究調整醫療服務價格，試點縣（縣級市）政府可按照省的價格調整指導意見，結合當地前三年實際醫藥總費用、醫保基金和城鄉居民個人醫療費支出等情況，合理制訂醫療服務價格標準，報地級以上市政府批準并報省衛生、價格、人力資源社會保障部門備案后實施。調整后的醫療服務收費，按規定納入醫保支付范圍，做好醫療服務價格調整與醫保支付政策的銜接，確保群眾實際醫藥費用負擔有所減輕。同時，要根據國家有關規定改革以項目為主的醫療服務定價方式，開展按病種、按服務單元等收費試點工作，可選擇50個以上常見病、多發病、慢性病等診治比較明確的病種推進按病種收費改革，病種收費標準按照國家臨床路徑管理的標準進行測算。
4．繼續推行基本醫療保險支付制度改革。縣級醫院要提供與基本醫療保險保障范圍相適應的適宜技術服務，控制基本醫療服務保障范圍以外的醫藥服務。堅持以基金預算管理為基礎，實行總額控制，實施平均定額付費、總額預付、按病種付費、按人頭及按服務單元付費等復合支付方式，通過購買服務對醫療機構給予合理補償，引導醫療機構主動控制成本、規范診療行為、提高服務質量。健全醫療保險對統籌區域內醫藥費用增長的制約機制，制訂醫療保險基金支出總體控制目標并分解到定點醫療機構。積極推動建立醫保經辦機構與醫療機構、藥品供應商的談判機制和購買服務的付費機制，通過談判確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求，完善醫療保險協議管理和醫療保險評價體系。醫保支付政策進一步向基層傾斜，鼓勵使用中醫藥服務，引導群眾小病到基層就診，促進分診制度形成。優化醫療費用的結算流程，落實醫療保險定點醫療機構的協議管理，及時足額撥付醫療費用，支持醫療機構發展。
5．探索建立縣域總控藥物目錄，規范藥品采購供應。縣級醫院試點實行基本藥物制度，可根據當地實際情況制訂與國家、省基本藥物制度相銜接的縣域總控藥品目錄，并報省衛生行政部門審核后實施。縣域總控藥品目錄應包括基本藥物目錄（含國家基本藥物目錄、省增補藥品目錄）和醫保藥品目錄，并合理確定各類藥品目錄的比例。縣級醫院綜合改革試點優先配備使用基本藥物，縣級醫院基本藥物使用率不低于40%.堅持質量優先、價格合理的原則，建立藥品（含高值醫用耗材）量價掛鉤、招采合一的集中招標采購機制，完善藥品網上集中采購，基本藥物、非基本藥物和一般醫用耗材以省為單位統一招標、統一采購、統一配送、統一價格，重點推進藥品帶量采購和高值耗材集中采購，特別是植（介）入類醫用耗材集中采購。鼓勵發展現代醫藥物流，減少和規范流通環節，降低配送成本。嚴厲打擊藥品及醫用耗材采購中的商業賄賂。
6．推動平價醫療服務工作。縣級醫院要按照省政府關于開展平價醫療服務的工作部署，優先開展平價醫療服務，轉變醫療服務模式，廣泛推廣使用適宜醫療技術（含中醫藥技術），規范檢查和治療行為，杜絕過度醫療，嚴禁大處方、大檢查。
（三）深入推進人事分配制度改革。
1．加強編制和崗位管理。根據縣級醫院綜合改革試點的功能、工作量和現有編制使用情況等因素，合理確定人員編制，出臺編制標準，建立動態調整機制。縣級醫院綜合改革試點按國家確定的通用崗位類別、等級和結構比例，在編制規模或備案編制內按照有關規定自主確定崗位。逐步變身份管理為崗位管理，醫院對全部人員實行統一管理制度。
2．深化用人機制改革。落實縣級醫院用人自主權，全面推行聘用制度，堅持按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，建立能上能下、能進能出的用人機制。按照公開、平等、競爭、擇優的原則，按崗位空缺和任職條件聘用工作人員，并結合實際妥善安置未聘人員。逐步推進醫務人員養老等社會保障服務社會化建設，完善人才職稱評定標準，突出臨床技能考核。
3．完善醫院內部收入分配激勵機制。按照"分類指導、因地制宜、穩慎推進"的原則，推動實施績效工資制度。加強人員績效考核，健全以醫療服務質量、數量、技術難度、成本控制、醫德醫風、患者滿意度為核心的分配機制，做到多勞多得、優績優酬，同工同酬。收入分配向臨床一線、關鍵崗位、薄弱學科、業務骨干和做出突出貢獻等人員傾斜。嚴禁將醫療人員個人收入與醫院的藥品和檢查收入掛鉤。對長期在縣級醫院工作的衛生技術人員和從城市三級醫院縱向流動到縣級醫院工作的衛生技術人員，可給予重點激勵。
（四）建立現代醫院管理制度。
1．建立完善法人治理結構。推進政事分開、管辦分開。合理界定政府和公立醫院在資產、人事、財務等方面的責權關系，建立決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制，落實縣級醫院的經營管理自主權。縣級衛生行政部門負責人不得兼任縣級醫院領導職務。明確縣級醫院舉辦主體，探索建立以理事會為主要形式的決策監督機構。縣級醫院的辦醫主體或理事會負責縣級醫院的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，院長選聘與薪酬制訂，其他按規定負責的人事管理等方面的職責，并監督醫院運行。探索由辦醫主體或理事會公開選拔聘用院長，實行院長任期聘用制，每屆任期5年。建立院長目標考核管理機制，對考核不合格或不稱職的，按規定不予續聘或提前解聘。建立院長負責制，完善院長收入分配激勵和約束機制。監事會或職工代表大會應加強對理事會和醫院管理層履職情況的監督。
2．優化內部運行管理。鼓勵探索建立醫療和行政相互分工協作的運行管理機制，做到責權明確、政事分開，建立以成本和質量控制為中心的現代醫院管理模式。探索總會計師崗位制度，嚴格執行醫院財務會計管理制度，強化預算管理和收支管理，實行內部審核和外部審核。
3．完善績效考核體系。由辦醫主體或理事會與院長簽署績效管理合同，建立健全以公益性為核心，以控制醫療費用、提高醫療質量和服務效率、社會滿意度為主要量化指標的績效考核體系，對醫院進行目標考核，逐步擴大考核結果公開范圍，并將考核結果與院長任免、獎懲和醫院財政補助、醫療服務價格調整、工作人員平均收入水平等掛鉤，形成有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。
（五）大力提升縣級醫院服務能力。
1．有效配置縣域醫療資源。針對縣域內群眾主要健康問題，制訂縣域衛生規劃和醫療機構設置規劃，合理確定縣級公立醫院的數量、布局、功能、規模和標準，每千常住人口醫療衛生機構床位數達到4張的，原則上不再擴大縣級醫院規模。禁止舉債建設，嚴禁醫院貸款或集資購買大型醫用設備。各地級以上市政府要在每個縣（縣級市）重點辦好1-2所縣級醫院（含中醫醫院），30萬人口以上的縣（縣級市）2013年至少有1所醫院達到二級甲等水平；常住人口大于100萬、醫療需求增長較快的縣（縣級市）可設置1所三級醫院或增設1所二級綜合醫院。
鼓勵有條件的地區探索對醫療資源進行整合、重組和改制，優化資源配置，鼓勵資源集約化。可通過建立區域醫療中心，成立資源共享的檢查檢驗中心、影像會診中心，推行后勤服務外包等，促進縣域衛生資源統籌配置，提高利用效率。新增醫療衛生資源在符合準入的條件下，優先考慮由社會資本舉辦醫療機構，積極引進有實力的企業、境外優質醫療資源、社會慈善力量、基金會、商業保險機構等舉辦醫療機構，鼓勵有資質的港澳臺人士依法開辦醫療機構，對舉辦非營利性醫療機構給予優先支持。省、市衛生行政部門要加強對縣級醫院設置規模、隊伍建設、發展規劃的指導管理。
2．加強縣級醫院能力建設。重點支持試點醫院加強重癥監護、血液透析、內科、兒科、外科、婦產科、檢驗科、影像科、傳染科、急診科等基本科室及薄弱領域建設，做到人員、技術和管理三配套，使常見病、多發病、危急重癥能夠在縣級醫院得到及時有效救治，逐步降低向上級醫院的轉診率。優先扶持縣級醫院臨床重點專科建設，根據當地的疾病譜和轉診情況，選擇近3年縣外轉診率排名前4名的病種所在臨床專業科室進行臨床重點專科綜合建設。開展好宮頸癌、乳腺癌、終末期腎病血液透析等重大疾病的救治和兒童白血病、先天性心臟病等復雜疑難疾病的篩查轉診工作。推廣應用適宜醫療技術，適當放寬二、三類相對成熟技術的機構準入條件。依托縣級公立醫院建立和完善縣域急救服務體系，建立縣域院前急救體系，配備必要的救護車和調度管理系統，提升急診急救保障能力。
3．提高縣域中醫藥服務能力建設。深入貫徹省委、省政府關于建設中醫藥強省的決定，落實投入傾斜政策，以縣級中醫醫院為中心，建立和完善縣域內中醫醫藥服務體系。加強縣級中醫優勢專科建設。大力推廣中醫藥適宜技術，提升中醫藥醫療、預防和保健服務能力，充分發揮中醫簡便驗廉的特點和優勢。加強對基層醫療衛生機構的支持和指導，促進中醫藥進基層、進農村。加強縣級醫院中醫科建設。
4．加強衛生技術人才隊伍建設。制訂優惠政策招聘優秀衛生技術人才，吸引經過規范化培訓的醫師到縣級醫院就業，并為其長期在縣級醫院工作創造條件。嚴格準入制度，新進入衛生技術人員，必須具備相應執業資格。臨床醫師應當進行住院醫師規范化培訓。建立健全繼續醫學教育制度，試點醫院每年遴選不少于3名骨干醫師或其他衛生專業技術人才到對口的三級醫院進修學習。積極培養縣域內臨床學科帶頭人，加強臨床、護理、影像、檢驗、藥學、病理等衛生技術人才引進和培養。切實增強護理人員力量，到"十二五"期末，醫護比不低于1∶2.經地級以上市衛生行政、人力資源社會保障部門批準可在縣級醫院設立特設崗位引進急需高層次人才。鼓勵和引導城市三級醫院退休衛生技術人員到縣級醫院工作。
5．推行便民惠民措施。試點醫院要圍繞降低醫療費用、優化診療流程、改善群眾就醫感受等，集中推出一批易操作、見效快的服務舉措。建立以病人為中心的服務模式，廣泛開展通過網絡、電話、短信等方式的預約診療服務，積極推行"先診療、后付費"服務，開設無假日門診、便民門診，開辟急診急救綠色通道，優化醫院門急診環境和流程。試點縣級醫院要開展優質護理服務，推行同級檢查結果互認制度。制訂實施適應基本醫療需求、符合縣級醫院實際、采用適宜技術的臨床路徑，病種數量不少于50種。建立醫療服務行為公示制度，實行"一站式"服務和自助服務，提供導診、咨詢、藥品（醫用耗材）價格和收費項目公示、費用查詢、叫號、報告單打印及基本醫療保障費用即時結算等便民服務。
6．加強信息化建設。開展縣級醫院管理人員培訓，提高醫院管理團隊整體管理水平。建設以電子病歷和醫院管理為重點的可擴展的縣級醫院管理信息系統，功能涵蓋電子病歷、臨床路徑、診療規范、績效考核及綜合業務管理等，與醫療保障、基層醫療衛生機構信息系統銜接，逐步實現互聯互通。加強遠程醫學信息支持系統建設，逐步實現遠程會診、遠程病理診斷和遠程教育等，發揮優質醫療資源的輻射作用。建設醫療健康信息網，加快建立以居民健康檔案為基礎的縣域醫療衛生服務信息平臺，逐步推行居民健康卡，有效利用居民健康檔案信息資料。
（六）充分發揮縣級醫院的紐帶作用。
1．深化城市三級醫院對口支援縣級醫院工作。繼續深化城市三級醫院對口支援縣級醫院，地級以上市政府舉辦的醫療衛生機構的醫生在晉升主治醫師或副主任醫師之前必須到縣級政府舉辦的醫療衛生機構或鄉（鎮）衛生院累計服務1年。建立城市三級醫院向縣級醫院輪換派駐醫師制度，每個縣不少于1家醫院，每家醫院至少派駐5名主治以上醫師。鼓勵采取專家團隊支援方式，從城市三級醫院選聘一批有管理經驗的業務骨干，幫助縣級醫院提高管理水平和服務能力，提高支援效果。
2．強化縣級醫院對基層醫療衛生機構的支持指導。按照"上下聯動"的要求，縣級醫院既要積極聯系城市大醫院，開展城鄉對口支援、危重病例遠程會診、重大疑難病例轉診等工作，也要帶動和支持農村三級醫療服務網絡發展，形成基層首診、分級診療、雙向轉診的醫療服務模式。建立縣級醫院向鄉鎮衛生院輪換派駐醫生制度。探索縣級醫院、鄉鎮衛生院、村衛生站一體化建設，推進縣鄉鎮縱向合作機制建設，促進人員、技術、管理等醫療資源向基層流動。各地要探索制訂雙向轉診和分級診療標準，將醫保定點醫療機構執行情況作為醫保考核指標，并與醫保支付掛鉤。
（七）完善監管機制。
1．嚴格醫療費用監管控制。試點縣（縣級市）要突出醫療費用的控制管理，通過實施臨床路徑管理和單病種付費、規范檢查和治療行為、實行檢查檢驗結果互認、有效減少重復檢查等措施，綜合確定縣級公立醫院門診、住院均次費用和總費用增長率、平均住院日及藥占比等管理控制目標，并納入公立醫院目標管理責任制和績效考核范圍。嚴格控制抗菌藥物購用品規數量和使用率，減少門診輸液量，遏制藥品濫用。大力推廣醫保診療常規實施工作，充分發揮醫保機構對醫療服務行為和費用的調控引導和監督制約作用。采用基本醫保藥品目錄藥品使用率及自費藥品控制率、藥占比、次均費用、住院率、平均住院日等指標考核，加強實時監控，結果與基金支付等掛鉤。建立相關費用控制指標考核體系和公示制度。要將費用控制納入醫院等級評審、評先創優等范疇，對費用控制不好的實行"一票否決"。嚴禁通過不合理調整用藥結構、分解處方、增加自費藥品使用等方式加重患者實際費用負擔。
2．加強醫療服務監管。控制和規范醫療技術準入，積極篩選包括中醫中藥技術在內的適宜醫療技術在縣級醫院推廣應用。合理引進和開展新技術項目，嚴格控制和規范超越縣級醫院功能定位或其他不適宜的醫療技術的引進和應用。建立健全醫療質量安全控制評價體系，落實醫療質量和醫療安全核心制度，抓好病歷書寫、手術安全、醫院感染和急診急救等工作，實行醫療質量安全事件報告和告誡談話制度。
加強醫療行為管理，通過實施單病種質量控制、臨床路徑等管理措施，引導醫務人員堅持合理檢查、合理治療、合理用藥。加強臨床用藥管理和醫療器械臨床使用管理，落實處方點評和不當處方公示制度，完善藥品器械相關不良事件報告制度，落實手術分級制度。完善定點醫療機構管理辦法，實行分級管理，促進誠信服務。加強對縣級醫院預算、收支、資產、成本等財務管理的監管。強化對醫療服務收費和藥品價格的監督檢查，加大對違法違規行為的查處力度。加強行業自律監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督，及時向社會公開縣級醫院年度財務報告及質量安全、費用和效率等信息。
（八）積極構建醫院文化體系。要高度重視醫務人員醫療衛生法律法規、規章制度、人文素質和職業素質教育，著力構建"以人為本、質量第一"的人性化服務醫院文化體系，進一步健全醫德醫風管理制度體系。大力宣傳先進典型，弘揚"珍愛生命、崇尚科學、樂于奉獻、團結進取"的廣東醫生精神，提高醫療服務水平和醫療質量，打造良好的醫院品牌，營造良好的醫院視覺環境和人文環境。保護醫務人員合法權益，積極建立醫療糾紛第三方調解機制，建立健全患者投訴處理機制，加強醫患溝通，構建和諧醫患關系。
四、進度安排
（一）試點啟動階段（2012年11月）。啟動試點工作。
（二）組織實施階段（2012年11月-2013年10月）。省、市有關部門抓緊研究出臺相關配套政策。有關地級以上市政府要與試點縣（縣級市）政府簽訂目標責任書。試點縣（縣級市）要及時制定試點工作方案，于2012年12月31日前將試點工作方案報省、市衛生行政部門和醫改辦、人力資源社會保障部門備案，并組織開展試點工作。
（三）初步總結階段（2013年11-12月）。省衛生行政主管部門要牽頭會同省有關單位對各試點縣（縣級市）試點工作進行評估總結，完善縣級公立醫院改革思路與政策，初步形成我省縣級公立醫院改革基本路子。適時召開現場經驗交流會，爭取2015年在全省范圍內全面鋪開縣級公立醫院改革。
五、保障措施
（一）加強組織領導。省衛生行政部門是全省縣級公立醫院綜合改革試點工作的牽頭單位，要加強試點工作的統籌協調，并牽頭會同省有關部門對試點工作進展情況進行檢查指導和監測評估，建立考核機制，及時通報工作進展情況，總結推廣經驗。各試點縣（縣級市）政府具體負責組織實施工作，要結合本地實際抓緊出臺實施方案，精心組織、周密部署，扎實推進試點工作。要建立溝通協調機制，確保及時研究解決實施過程存在的困難和問題，做好各項銜接工作。
（二）強化財力保障。各級財政要按規定落實好對公立醫院的補助政策，特別是加大對欠發達地區的經濟補償，為縣級醫院綜合改革試點提供財力保障。要確保財政補償資金按時足額撥付到位，并加強對資金的監管，提高資金使用效益。
（三）落實目標責任。省、市有關部門要加強溝通協調，按照職責分工做好相關工作。省衛生廳要加強對試點醫院內部運行機制改革的指導；省編辦要指導試點醫院建立健全法人治理結構，制訂公立醫院機構編制標準；省發展改革委要加強對試點醫院重大改革事項的支持力度；省物價局要指導縣（縣級市）做好醫療服務價格調整工作，出臺調整醫療服務價格指導意見；省人力資源社會保障廳要加強對人員招聘、院長公開選拔、績效考核等工作的指導，出臺縣級公立醫院人事分配制度改革的具體政策及醫務人員養老等社會保障服務社會化建設的指導性意見，指導各地開展基本醫療保險付費方式改革。
（四）營造良好環境。加強對縣級公立醫院綜合改革試點工作的宣傳，調動廣大醫務人員參與改革的積極性和主動性，爭取廣大人民群眾和社會各界的理解和支持，營造良好的社會環境。
附件：廣東省縣級公立醫院綜合改革試點名單
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廣東省縣級公立醫院綜合改革試點名單
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