?9月18日，經市政府同意，市衛計委對外公布《衡陽市人民政府辦公室關于印發〈衡陽市城市公立醫院綜合改革試點實施方案〉的通知》（衡政辦發〔2016〕31號，以下簡稱《方案》），該《方案》是2016年衡陽市被國家衛計委、財政部、國務院醫改辦確定為第四批城市公立醫院綜合改革國家聯系試點城市。根據《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）精神，在省醫改辦統籌指導下，為積極穩妥推進市域內城市公立醫院綜合改革試點工作而制定的。市衛計委相關負責同志作如下解讀。
改革的思路與目標
（一）總體思路。
深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，統籌優化醫療資源布局，鞏固縣級公立醫院改革成果，加快推進城市公立醫院綜合改革。落實政府辦醫責任，完善醫療服務體系，構建合理就醫秩序，充分發揮公立醫院公益性質和主體作用，鼓勵社會辦醫，不斷滿足人民群眾多層次、多樣化的基本醫療衛生服務需求。堅持整體統籌。整體規劃市域內公立醫院、社會辦醫院、基層醫療機構發展，統籌推進政府舉辦的省部屬、市屬、區屬公立醫院改革，形成優勢互補、分工合作、協調發展的良好格局。堅持"三醫"聯動。同步推進醫療、醫保、醫藥改革，增強在破除"以藥補醫"、分級診療、醫保付費等方面的改革系統性和協同性。堅持探索創新。在國家確定的改革方向和原則下，政府各部門要進一步解放思想，完善改革配套措施，綜合推進。不同層級、不同類型的公立醫院，要大膽探索、銳意創新，突破政策障礙和利益藩籬，建立符合城市公立醫院實際的機制體制。
（二）基本目標。
破除公立醫院逐利機制，落實政府的領導責任、保障責任、管理責任、監督責任，建立起維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制，構建起布局合理、分工協作的醫療服務體系和分級診療就醫格局。2016年 10月 1日起，全市城市公立醫院綜合改革試點全面啟動。到 2017年，現代醫院管理制度初步建立，醫療服務體系能力明顯提升，就醫秩序明顯改善，群眾就醫更加方便，三級醫院普通門診就診人次占醫療衛生機構總診療人次的比重明顯降低，醫療費用不合理增長得到有效控制，藥品價格趨于合理，醫療服務效率和管理水平明顯提高。政府衛生投入合理有效增加，群眾滿意度明顯提升，就醫費用負擔明顯減輕，醫務人員積極性得到進一步提高。總體上，個人衛生支出占衛生總費用的比例降低到 30%以下，公立醫院藥占比（不含中藥飲片）總體降到 30%左右，百元醫療收入（不含藥品收入）中消耗的衛生材料降到 20元以下。
（三）基本路徑。
建立現代醫院管理制度，加快政府職能轉變，推進管辦分開，完善法人治理結構和治理機制，合理界定政府、公立醫院、社會、患者的責權利關系。建立公立醫院科學補償機制，以破除以藥補醫機制為關鍵環節，通過降低藥品耗材費用、取消藥品加成、深化醫保支付方式改革、規范藥品使用和醫療行為等措施，留出空間，同步理順公立醫院醫療服務價格，建立符合醫療行業特點的薪酬制度。構建協同發展的服務體系，以基層服務能力建設為基礎，以分工協作機制為支撐，綜合運用法律、社保、行政和市場手段，優化資源配置，引導合理就醫。
（四）實施范圍。
全市四個城區及南岳區 25所政府舉辦的公立醫院為實施對象，解放軍第 169醫院自愿參加改革（具體名單見附件）。
主要任務
（一）改革公立醫院管理體制。
1.建立高效的政府辦醫機制。實行政事分開，合理界定政府作為出資人的舉辦監督職責和公立醫院作為事業單位的自主運行管理權限。積極探索公立醫院管辦分開的多種有效實現形式，明確政府及相關部門的管理權力和職責，逐步構建決策、執行、監督相互分工、相互制衡的權力運行機制。理順管理體制，把涉及公立醫院改革的有關醫藥、醫保、醫療等職能部門歸口管理，集中到一位市領導分管，全權負責，全面統籌改革工作。建立協調、統一、高效的辦醫體制，組建由政府領導牽頭，市編辦、發改、財政、人社、衛計、食品藥品監督管理等部門和部分人大代表、政協委員及部分二、三級醫院的院長組成的管理委員會，履行政府辦醫職能，負責公立醫院的發展規劃、章程制定、重大項目實施、財政投入、運行監管、績效考核等。管理委員會辦公室設在同級衛生計生部門，承擔日常工作。
2.完善公立醫院法人治理結構和管理機制。健全院長選拔任用制，明確院長任期。試行院長聘任制和年薪制。實行院長年度、任期目標責任考核與問責制。逐步取消公立醫院的行政級別。落實公立醫院人事管理、內部分配、運營管理等自主權。采取有效形式建立公立醫院內部決策和制約機制，實行重大決策、干部任免、重大項目實施、大額資金使用等集體討論，并按規定程序執行。
3.建立考核評價機制。建立以公益性為導向的考核評價指標體系，突出功能定位、職責履行、費用控制、運行績效、財務管理、成本控制和社會滿意度等考核指標，定期組織公立醫院績效考核以及院長年度和任期目標責任考核，考核結果向社會公開，并與醫院財政補助、醫保支付、工資總額以及院長薪酬、任免、獎懲等掛鉤，建立激勵約束機制。
4.加強醫院成本核算和控制，實施精細化管理，強化成本核算與控制，落實三級公立醫院總會計師制度。推行公立醫院后勤服務社會化。規范臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植（介）入類醫療器械行為。繼續開展便民惠民服務，不斷優化醫療服務流程，改善患者就醫環境和就醫體驗。二級以上公立醫院全部實現優質護理服務。
5.完善多方監管機制。強化衛生計生行政部門的監管職能，建立屬地化、全行業管理體制。發揮監察、財政和審計等機構的監督作用，加強對醫院經濟運行、財務活動的會計和審計監督。
探索對公立醫院進行第三方專業機構評價，強化社會監督。發揮醫療行業協會、學會等社會組織作用，加強行業自律。
（二）破除以藥補醫機制。
1.改革補償機制。四個城區及南岳區實施公立醫院綜合改革的試點醫院取消藥品（中藥飲片除外）加成政策，實施藥品零差率銷售。改革補償機制，公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。通過調整醫療服務價格、加大政府投入、改革醫保支付方式、降低醫院內部運行成本等措施，改變公立醫院收入結構。對醫院的藥品貯藏、保管、損耗等費用列入醫院運行成本予以補償。
2.降低藥品和醫用耗材費用。根據《國務院辦公廳關于完善公立醫院藥品集中采購工作的指導意見》國辦發〔2015〕號），按照有利于破除以藥補醫機制、降低藥品虛高價格、預防和遏制腐敗行為的原則，建立量價掛鉤、招采合一、推行從生產到流通和從流通到醫療機構各開一次發票的"兩票制"的藥品集中招標采購機制，成交價格不得高于省級中標價格。高值醫用耗材通過省級集中采購平臺進行陽光采購，網上公開交易。在保證質量的前提下，藥品采購實行"一品兩規",即一個品種兩個規格。同時，對醫療機構中使用的"療效不確切，價格很確切"的所謂"神藥",要列為重點藥品監控目錄。鼓勵試點醫院優先配備和使用基本藥物，三級醫院不低于 30%,二級醫院不低于 40%;鼓勵試點醫院采購國產高值醫用耗材。
3.推進醫藥分開。醫院在開具電子處方的同時，對有需要的患者提供標注藥品通用名的紙質處方。建立醫院處方共享網絡平臺，實現醫院處方與有條件的社會零售藥店信息共享，讓患者自主選擇在醫院門診藥房或憑處方到零售藥店購藥。采取處方負面清單管理、處方點評等形式控制抗菌藥物不合理使用，強化激素類藥物、抗腫瘤類藥物、輔助類用藥的臨床使用干預。
（三）建立醫療價格調整機制。
1.按照"總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位"的原則，合理制定醫療服務價格調整方案。在降低藥品（醫用耗材）費用和取消藥品加成的同時，降低大型醫用設備檢查治療價格，合理提高診查（含掛號費）、手術、護理、床位、中醫、兒童醫療等服務項目價格，體現醫療服務合理成本和醫務人員技術勞務價值。調整后的醫療費用按規定納入醫保支付范圍，避免增加患者就醫負擔。
2.改革醫療服務價格形成機制。逐步理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系，建立以成本和收入結構變化為基礎的價格動態調整機制。加強醫藥價格監管，建立價格監測和預警機制。加大對價格壟斷和欺詐等違法行為的查處力度。
（四）落實政府投入責任。
按照國務院規定，政府要履行舉辦公立醫院的職責，落實符合區域衛生規劃的公立醫院基本建設和設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和城鄉醫院對口支援等公共服務經費。落實對中醫院、傳染病院、精神病院、職業病防治中心、婦產醫院、兒童醫院以及康復醫院等專科醫院的投入傾斜政策。改革財政補助方式，強化財政補助與公立醫院的績效考核結果掛鉤關系。完善政府購買服務機制。為確保城市公立醫院綜合改革試點順利進行，市財政設立公立醫院綜合改革專項資金，并納入年度財政預算。
（五）推進醫保支付方式改革。
1.根據"以收定支、收支平衡、略有結余、公開透明"的原則，實行"總量控制、預算管理、月預結算、年度決算"為結算方式的總額控制付費模式。逐步減少按項目付費的醫療服務項目數量，建立以按病種付費為主，按人頭付費、按服務單元付費等復合型付費方式。建立住院周轉金制度，即從醫保基金中預撥一定的住院周轉金。逐步擴大門診日間手術、單病種費用包干等結算范圍。加快推進臨床路徑管理，建立適宜的臨床路徑、處方集和診療規范。醫保支付方式改革逐步覆蓋所有公立醫院及所有醫療服務項目。臨床路徑管理病例數要達到公立醫院出院病例數的30%,按病種付費的病種數不少于 100個。
2.逐步提升醫保保障水平，逐步縮小政策范圍內住院費用支付比例與實際住院費用支付比例間的差距。完善疾病應急救助制度。鼓勵提供和使用適宜的中醫藥服務。全面實施城鄉居民大病保險。探索推行商業健康保險。加強基本醫療保險、城鄉居民大病保險、職工補充醫療保險、醫療救助、商業健康保險等多種保障制度的銜接，進一步減輕群眾醫藥費用負擔。
3.建立并實行醫保經辦機構與醫保協議管理醫療機構之間的談判協商和風險分擔機制。充分發揮各類醫療保險對醫療服務行為、醫療服務費用的調控引導和監督制約作用，建立醫保醫師制度，全面推行醫保智能審核系統。逐步將醫保對醫療機構服務監管延伸到對醫務人員醫療服務行為的監管，有效控制醫療成本。
（六）完善公立醫院人事薪酬制度。
1.深化編制人事制度改革。在現有編制總量內，合理核定公立醫院編制數，逐步實行編制備案制，探索建立動態調整機制。
在崗位設置、收入分配、職稱評定、管理使用等方面，對編制內外人員待遇統籌考慮。實行聘用制度和崗位管理制度，人員由身份管理向崗位管理轉變，定編定崗不固定人員，形成能進能出、能上能下的靈活用人機制。落實公立醫院用人自主權，對醫院緊缺、高層次人才，可按規定由醫院采取考察的方式予以招聘，結果公開。
2.強化績效考核，合理確定醫護人員薪酬水平。完善績效工資制度，探索制定公立醫院績效工資總量核定辦法，著力體現醫務人員技術勞務價值，合理確定醫務人員收入水平，并建立動態調整機制。強化醫務人員績效考核，突出崗位工作量、服務質量、行業規范、技術能力、醫德醫風和患者滿意度，績效考核結果與醫院管理人員和臨床醫務人員的崗位聘用、職稱晉升、個人薪酬掛鉤；績效工資由醫院自主合理進行分配，體現多勞多得、優績優酬，重點向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距。合理確定兒科醫務人員工資水平，兒科醫務人員收入不低于本單位同級別醫務人員收入平均水平。嚴禁給醫務人員設定創收指標，醫務人員個人薪酬不得與醫院藥品、耗材、大型醫學檢查等業務收入掛鉤。建立信息公開制度，二級以上公立醫院每年向社會發布相關信息。
（七）構建協同發展的服務體系。
1.優化城市公立醫院規劃布局。按照《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）》要求和全省衛生資源配置標準，結合衡陽市醫療機構服務人口、服務半徑、城鎮化發展水平和群眾醫療需求變化，完善區域衛生規劃、人才隊伍規劃和醫療機構設置規劃。加強兒童醫院、綜合醫院兒科和婦幼保健機構建設。
要把落實規劃情況作為醫院建設、財政投入、績效考核、醫保支付、人員配置、床位設置等的依據，增強規劃的約束力，定期向社會公示規劃執行情況。從嚴控制公立醫院特別是三級公立醫院的床位規模、建設標準和大型醫療設備配備。對超出規模標準的公立醫院，要采取綜合措施，逐步壓縮床位。公立醫院優先配置國產醫療設備。嚴禁公立醫院舉債建設和超標準裝修。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%.
2.提高基層醫療衛生服務水平。繼續實施基層醫療衛生服務能力提升三年行動方案（2016—2018年），重點加強業務用房、人才隊伍、信息化建設和醫療設備配備等工作，全面實現基層醫療機構標準化。探索構建包括醫療聯合體在內的各種分工協作模式，完善管理運行機制，引導開展有序競爭。
3.提升中醫服務能力。完善中醫醫院、綜合醫院中醫專科的規劃，積極推進中醫人才隊伍建設。鼓勵使用療效確切、安全、價廉的中醫藥及適宜技術。鼓勵名老中醫、專技專長醫務人員開設中醫診所，提高中醫藥在基層的服務作用。
4.實行檢查、檢驗結果互認。在統一質量控制標準前提下，逐步實行同級醫療機構醫學檢查、檢驗結果互認。探索設置專門的醫學影像、病理學診斷和醫學檢驗機構，促進醫療機構之間大型醫用設備共享使用。
5.推進醫教研協同發展。積極擴大全科及兒科、精神科等急需緊缺專業的培訓規模。加強公立醫院院長職業培訓。全面實施住院醫師規范化培訓，原則上所有新進城市公立醫院醫療崗位的本科及以上學歷臨床醫師必須接受規定期限的住院醫師規范化培訓。2016年全市二級以上醫療衛生機構所有新進醫療崗位的本科及以上學歷臨床醫師，以住院醫師的身份在認定的住培基地接受規范化培訓率，三甲醫院達到 100%,二級以上醫療機構不得低于 50%。
6.加強醫學重點專（學）科建設。搭建科研創新、高層次人才培養和交流合作平臺，加強學科帶頭人培養和人才梯隊建設。
研究一批具有科技創新的醫療衛生科技項目，打造一批特色優勢顯著、"省內領先，國內知名"、具有示范帶動作用的醫學重點學科（專）科，提高重大、疑難疾病的診治能力。
（八）建立分級診療制度。
1.逐步構建基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式。在公立醫院與基層醫療機構之間，建立長期穩定、緊密合作的雙向轉診機制。推進和規范醫師多點執業，促進優質資源特別是優質兒童醫療資源下沉到基層。到 2016年底前，預約轉診占公立醫院門診就診量的比例要達到 20%以上，逐步減少三級醫院普通門診就診人次。
2.制定促進建立分級診療制度的醫保支付政策，完善不同級別醫療機構醫保差異化支付政策，適當拉開不同級別醫療機構的起付線和支付比例差距，對符合規定的轉診住院患者可以連續計算起付線。
（九）加強衛生信息化建設。
加強區域衛生信息平臺與各縣市區衛生信息平臺、醫院的互聯互通。全面實施健康醫療信息惠民行動計劃，方便居民預約診療、分時段就診、共享檢驗檢查結果、診間付費以及醫保費用的即時結算，為藥品零售企業通過網上信息系統核實患者提供的醫師處方提供便利。建立標準化電子健康檔案和電子病歷數據庫。
逐步實現居民基本健康信息和公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品管理、綜合管理等應用系統業務協同。適時啟動與國家藥品電子監管系統對接，開展藥品電子監管碼核注核銷。2017年底前實現所有二級以上醫院信息化標準建設；實現所有二級以上公立醫院、80%以上的基層醫療衛生機構與衛生信息平臺對接；實現 60%的基層醫療衛生機構與上級醫院建立遠程醫療信息系統。
（十）鼓勵社會力量參與改革。
1.充分利用國家對醫療衛生事業建設發展的財政、稅收和金融支持政策，吸引社會資本創新投融資方式，加快衡陽市醫療衛生服務體系建設。
2.鼓勵社會力量通過出資新建、技術合作、參與改制等多種形式投資醫療，優先支持舉辦非營利性醫療機構。鼓勵部分二級醫院通過遷建、整合、轉型等多種途徑改造為社區衛生服務機構、專科醫院、老年護理和醫養結合醫院等機構，可選擇部分公立醫院引入社會資本進行改制試點。
工作步驟
城市公立醫院綜合改革共分為三個階段：
（一）學習培訓及調查摸底階段（2016年 6月 27日—7月20日）。
1.組織市醫改領導小組相關成員單位、試點醫院等學習《國務院辦公廳關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》（國辦發〔2015〕38號）精神，對城市公立醫院改革政策進行學習和培訓。
2.組織市編辦、發改、財政、人社、衛生計生等部門認真做好涉改城市公立醫院的調查摸底工作，對城市公立醫院的資產、床位、編制、人員等情況進行核實和登記，詳細掌握醫院改革前的醫療服務、績效考核、收支及負債情況，重點是以上一年年底藥品銷售額為基數，對因取消藥品加成政策減少的合理收入進行認真核定，并做好醫療服務價格調整的測算和論證工作。
（二）啟動準備階段（2016年 6月 27日—9月 30日）。
1.確定城市公立醫院編制數，妥善解決編制遺留問題。
2.落實政府責任，合理制定市級財政對城市公立醫院的補助方法和標準，出臺補助方案。
3.對試點城市公立醫院運行情況進行調研、分析，并按照國家、省關于城市公立醫院改革相關要求，制定城市公立醫院綜合改革試點實施方案。
4.制定出臺城市公立醫院醫療服務價格調整方案、城市公立醫院人事編制管理改革試點實施方案等。
（三）全面實施階段（2016年 10月 1日—2017年 3月 31日）。
從 2016年 10月 1日起，所有涉改的城市公立醫院全面取消藥品加成政策，實施藥品零差率銷售，實施分級診療制度。
（四）深化完善階段（2017年4月1日—12月31日）。
全面推進城市公立醫院綜合改革各項政策措施和任務的落實，客觀評價城市公立醫院綜合改革成效，協調解決改革過程中遇到的困難和問題，進一步完善相關政策和措施，持續推進城市公立醫院綜合改革。
工作要求
（一）加強組織領導。
將城市公立醫院綜合改革試點作為當前醫改重中之重，加強組織領導、政策指導和督促推進。城市公立醫院綜合改革試點在市醫改領導小組的領導下開展工作，領導小組下設城市公立醫院綜合改革試點辦公室，掛靠市醫改辦，明確專人負責，并從成員單位抽調專人聯合辦公。
（二）落實部門責任。
各部門要明確改革的路線圖、時間表，把握好改革重點任務、優先順序、推進方式，做到科學測算、分類施策、分級指導。城市公立醫院綜合改革試點辦公室負責統籌協調、組織實施城市公立醫院綜合改革試點工作；編辦負責組織實施公立醫院人事編制管理改革相關工作；發改部門負責牽頭制定、組織實施取消藥品加成后醫療技術服務價格調整的方案；財政部門負責牽頭制定、組織實施公立醫院改革財政補償方案；人力資源社會保障部門負責牽頭制定、組織實施醫保政策調整配套方案和城市公立醫院醫務人員薪酬分配實施方案；公立醫院管理委員會辦公室負責牽頭制定城市公立醫院績效考核實施方案；衛生計生部門負責牽頭制定、組織實施分級診療制度等政策，實施城市公立醫院綜合改革試點的各項具體工作；食品藥品監督管理部門負責對中標（入圍）藥品的質量和本地企業配送情況進行監督檢查；其他成員單位各負其責，確保城市公立醫院綜合改革試點工作順利實施。
（三）強化財力保障。
市醫改領導小組相關成員單位要按照國家和省里的有關規定，認真做好城市公立醫院改革經費的測算和核實工作；涉改的市直醫療衛生單位，其藥品加成率按 15%核定，實施藥品零差率銷售后，其減少的合理收入市級財政按 20%給予補償，所需補償資金納入預算管理。
（四）加強督導評價。
建立督導、考核、評估、問責機制，督促各部門整體推進改革任務，并將公立醫院改革工作納入績效考核內容。相關部門要加強對城市公立醫院綜合改革試點工作的指導，制定改革效果評價指標體系。建立改革推進情況定期通報機制，對改革進展滯后、工作不力的單位或部門予以通報并實行問責。
（五）加強輿論引導。
大力宣傳和解讀改革的政策措施，及時解答和回應社會各界關注的熱點問題。合理引導社會輿論和群眾預期，形成尊醫重衛、關愛患者的風氣；做好醫務人員的宣傳動員工作，發掘和宣傳先進典型，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性。凝聚共識、增強信心，為城市公立醫院綜合改革試點營造良好的社會環境和輿論氛圍。